โดย พลเอกสุรินทร์ พิกุลทอง
เมื่อพิจารณาเฉพาะเจตนาที่จะส่งเสริมและสนับสนุนให้ชุมชนและประชาชนมีส่วนร่วมในการดูแลรักษาและใช้ประโยชน์จากที่ดินของรัฐ ตลอดจนการมีส่วนร่วมในการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุล ยั่งยืนและสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีของประชาชน ก็นับว่าเป็นเจตนาที่ดีเป็นอย่างยิ่ง แต่ในรายละเอียดของระเบียบนี้ ยังไม่มีคำตอบในอีกหลายเรื่อง เกรงว่าถ้าไม่มีการแก้ไขก็จะเพิ่มปัญหาให้กับประชาชนและประเทศชาติเป็นส่วนรวมอีก ดังนี้

1. ระเบียบนี้ออกมาเพื่อดำเนินการขออนุญาตให้เป็นไปตามกฎหมายและหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการตามระเบียบนี้กำหนด หมายความว่า ชุมชนที่ได้รับอนุญาตและใบอนุญาตนั้นเรียกว่าโฉนดชุมชน คือ ชุมชนที่บุกรุกที่ดินของรัฐทั้งสิ้น เรื่องนี้เคยมีมาแล้วตามมติ ครม.4พค.36 เป็นการเอาที่ป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมมาจัดให้เกษตรกร ตาม พ.ร.บ.ปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมดำเนินการโดย ส.ป.ก. จำนวน 40 ล้านไร่ และที่ดินป่าสงวน เสื่อมโทรมนั้นมากกว่า 90% เป็นการเสื่อมโทรมเพราะราษฎรบุกรุกเข้าไปใช้ประโยชน์  ฉะนั้นการจัดครั้งนั้นก็เป็นการอนุญาตให้ผู้บุกรุกได้ครอบครองใช้ประโยชน์ตามกฎหมายและกติกาของ ส.ป.ก. และที่ดิน 40 ล้านไร่ที่ได้แจกใบอนุญาต สปก.4-01 ไปแล้ว จนถึงบัดนี้ยังไม่มีการเก็บค่าตอบแทน/ค่าเช่า หรืออื่นใดให้แก่รัฐ ซึ่งเป็นตัวแทนประชาชนเจ้าของประเทศเลยสักบาทเดียว โฉนดชุมชนที่จะออกให้กับชุมชนที่บุกรุกก็เกรงว่าจะเข้าทำนองเดียวกันนี้

2. ระเบียบนี้มิได้กล่าวถึง ชุมชนที่อยู่อาศัยทำกินมาก่อนการประกาศเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ.2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม กำหนดไว้ชัดเจนว่า ถ้าตรวจสอบพิสูจน์ได้ว่าชุมชนใด หรือบุคคลใดได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินมาก่อนการประกาศให้เป็นที่ดินของรัฐ ให้ถือว่าที่ดินที่ชุมชนหรือราษฎรครอบครองทำประโยชน์นั้นมิใช่ที่ดินรัฐ ให้ดำเนินการกันออกและทำแนวเขตให้ชัดเจน เพื่อป้องกันการบุกรุกเข้าไปในเขตที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ชุมชนดังกล่าวนี้มีเป็นจำนวนมาก เช่น บ้านแม่ขะปู หมู่ 3 ตำบลบ่อแก้ว อำเภอสะเมิง จังหวัดเชียงใหม่ อยู่มาเกิน 260 ปี ชุมชนหลายชุมชนในเขตอุทยานแห่งชาติบูโด-สุไหงปาดี อยู่มามากกว่า 300 ปี บ้านหนองขาว ตำบลห้วยปูลิง อำเภอเมือง จังหวัดแม่ฮ่องสอน อยู่มากว่า 165 ปี ชาวเลที่อยู่อาศัยตามชายฝั่งเป็นจำนวนมากอยู่มากว่า 100 ปี ซึ่งชุมชนต่าง ๆ เหล่านี้ไม่มีเอกสารแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ทางรัฐก็มิได้กันออกจากการเป็นที่ดินของรัฐตามระเบียบปี 35 และจะให้โฉนดชุมชนซึ่งเป็นหนังสืออนุญาตก็จะเป็นการตัดสิทธิ์ของชุมชนที่อยู่มาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐไป และขัดกับระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ.2535 ดังกล่าวแล้ว โดยลดสิทธิ์ลงมาเท่ากับชุมชนที่บุกรุก ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่น่าจะถูกต้องเป็นธรรมในสังคม

3. ระเบียบนี้กำหนด "ชุมชน หมายความว่า กลุ่มประชาชนที่รวมตัวกันโดยวัตถุประสงค์ที่ร่วมกันเพื่อการจัดการด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม รวมทั้งการมีส่วนร่วมในการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และมีการวางระบบบริหารจัดการและแสดงเจตนาแทนกลุ่มได้ โดยดำเนินการอย่างต่อเนื่องเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่าสามปีก่อนวันที่ระเบียบนี้ใช้บังคับ"

3.1 เป็นเรื่องที่ดีที่รัฐสนับสนุนชุมชนที่ได้มีการดำเนินการดังกล่าว ทั้งนี้เพื่อให้ทั้งชุมชนและทรัพยากรฯมีความมั่นคงยั่งยืน แต่ขณะเดียวกันก็จะเอื้อประโยชน์ให้กับนายทุนที่บุกรุกเข้าไปทำการเกษตรขนาดใหญ่บ้าง เล็กบ้าง ทำรีสอร์ท หรืออื่น ๆ แต่ก็ได้รวบรวมประชาชนทำการดูแลรักษาทรัพยกรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมด้วย ซึ่งตนเองและพรรคพวกมิได้บุกรุก หรือเพื่อเป็นแหล่งต้นน้ำที่ยังเหลือเอาไว้ ดูเหมือนว่าเป็นนักอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และก็จะกลายเป็นผู้บุกรุกที่ชอบด้วยระเบียบนี้ ได้รับโฉนดชุมชน มีสิทธิเท่ากับคนยากจนไม่มีที่ทำกินและต้องบุกรุกที่ดินของรัฐ

3.2 ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมมีขนบธรรมเนียมประเพณี และวิถีชีวิตที่ดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมาเป็นร้อย ๆ ปี ก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ ถ้าจะให้โฉนดชุมชนแก่ชุมชนเหล่านี้(แม้สิทธิดั้งเดิมของเขาจะหายไปตามระเบียบนี้) ไม่แน่ใจว่าจะสอดคล้องกับวิถีชีวิตและขนบธรรมเนียบประเพณีของเขาหรือไม่ เช่น บ้านหนองขาว ตำบลห้วยปูลิง อำเภอเมือง จังหวัดแม่ฮ่องสอน มีพื้นที่ที่เขาดูแลกันทั้งหมด 20,000 ไร่ (สมมุติ)  ในนี้จะมีทั้งป่าอนุรักษ์  ป่าใช้สอย ป่าต้นน้ำ ป่าสะดือ ที่นา ไร่หมุนเวียน ที่อยู่อาศัย และอื่น ๆ คำถามก็คือ โฉนดชุมชนมีพื้นที่แค่ไหน? ครอบคลุมทั้ง 20,000 ไร่หรือไม่? ถ้าไม่ครอบคลุมอาจเป็นช่องทางให้มีการบุกรุกตัดไม้ทำลายป่า และชุมชนบ้านหนองขาวนี้แหละจะเป็นจำเลย(แพะ) รวมทั้งการเข้าไปเก็บของป่า หาเห็ดนอกเขตโฉนดชุมชน ทั้งๆ ที่เคยทำมาเป็น 100 ปี และป่าก็ยังอยู่จนถึงปัจจุบันนี้ก็ตาม ก็จะถูกจับกุมได้

4. โฉนดชุมชน ตามระเบียบนี้มีชนิดเดียว คือ "หนังสืออนุญาต" ทั้งๆ ที่ชุมชนที่อยู่อาศัยทำกินในเขตที่ดินของรัฐ มีอย่างน้อย 2 กลุ่มใหญ่ๆ คือ กลุ่มที่อยู่ก่อนการประกาศเป็นที่ดินของรัฐ ดังที่ยกตัวอย่างในข้อ 2 กับกลุ่มที่เข้าไปอยู่ภายหลังประกาศเป็นที่ดินของรัฐ (ผู้บุกรุกนั่นเอง) นอกจากนี้ ยังมีชุมชนที่อยู่นอกเขตที่ดินรัฐและได้ดูแลฟื้นฟู พื้นที่ที่เคยมีผู้บุกรุกจนกลายเป็นป่า และต่อมารัฐก็ประกาศเป็นป่าไม้ประเภทต่าง ๆ เช่น ป่าสงวน อุทยาน เป็นต้น พื้นที่ที่ชุมชนนอกเขตเหล่านี้ดูแลฟื้นฟูและมีกฎกติกาในการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน โฉนดชุมชนตามระเบียบนี้ครอบคลุมไม่ถึง ฉะนั้นโฉนดชุมชนเป็นหนังสืออนุญาตอย่างเดียว ชนิดเดียว คงไม่เหมาะสมและตรงสภาพปัญหาทั้งหมด

5. ในระเบียบนี้แม้จะกำหนดชัดเจนว่าเป็นการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ แต่ไม่มีการกำหนดค่าตอบแทน หรือจะเรียกอย่างอื่น เช่น ค่าธรรมเนียม ค่าเช่า เป็นต้น ก็จะเป็นการอนุญาตให้ผู้บุกรุกทำการบุกรุกโดยชอบ เป็นธรรมกับคนทั้งประเทศหรือไม่ ซึ่งจะทำนองเดียวกันกับการปฎิรูปโดยจัดให้ผู้บุกรุกได้รับหนังสืออนุญาต สปก.4-01 แต่ไม่เคยเรียกเก็บค่าตอบแทน ค่าธรรมเนียม ค่าเช่าใดๆ เลย ทั้งๆ ที่กฎหมายระบุว่า การปฎิรูปที่ดินนั้นประชาชนที่ได้รับการจัดสรรต้องเสียค่าเช่าหรือค่าเช่าซื้อเท่านั้น เมื่อมีโฉนดชุมชนไม่ครบทุกประเภทของชุมชน คือเอาเฉพาะชุมชนที่บุกรุกและไม่มีการเก็บค่าเช่าก็เท่ากับเพิ่มระเบิดลูกใหญ่จากเดิม 40 ล้านไร่ อีกกี่ล้านไร่ไม่ทราบ แล้วประชาชนที่เขาไม่บุกรุกเลยได้อะไร ความเป็นธรรมในสังคมที่กำลังเรียกร้องกันอยู่ที่ไหน

6. รูปร่างหน้าตาของโฉนดชุมชนตามระเบียบนี้จะเป็นอย่างไรยังไม่ทราบ แต่โฉนดชุมชนที่เครือข่ายแก้ไขปัญหาที่ดินภาคประชาชน ร่วมกับส่วนราชการและประชาสังคมในพื้นที่ได้ดำเนินการไปแล้วก่อนที่จะมีระเบียบนี้จะประกอบด้วย 4 ส่วนหลัก คือ

6.1 แผนที่ชุมชน เป็นแผนที่ภาพถ่ายทางอากาศ ครอบคลุมพื้นที่ที่ชุมชนนั้นดูแล เช่นโฉนดชุมชนบ้านแม่ขะปู หมู่3 ตำบลบ่อแก้ว อำเภอสะเมิง จังหวัดเชียงใหม่ (สมมุติ) จะครอบคลุมเขตหมู่ 3 ทั้งหมด ทุกด้านจะติดกับหมู่อื่นๆ (ไม่มีช่องว่าง) และชื่อของหัวหน้าครอบครัว เช่น นายบุแช พงศ์ประชัย(สมมุติ) อายุ 65 ปี บ้านเลขที่..... มีขอบเขตการดูแลใช้ประโยชน์ในที่ดินเช่นมีขอบเขตชุมชนตามปรากฏในภาพ ที่นา ที่ใช้สอย ไร่หมุนเวียนแปลงต่าง ๆ ป่าอนุรักษ์(ห้ามบุคคลเข้าไปตัดไม้ ล่าสัตว์เด็ดขาด) ป่าต้นน้ำ ป่าสะดือ ป่าปู่ตา ป่าใช้สอย (ซึ่งต้องมีการดูแลฟื้นฟูบำรุงรักษา) และทำเครื่องหมายที่ดินของนายบุแช เช่นที่ตั้งบ้าน ที่นา ที่ไร่ ที่เป็นของส่วนตัว (ไม่ใช่ของส่วนรวม)

6.2 รูปแปลงที่ดินที่เป็นของนายบุแช ซึ่งจะมีที่ดินที่ตั้งบ้านเรือน ที่นา ที่ตกทอดมา โดยแสดงขอบเขต ขนาดและเขตติดต่อชัดเจน เพื่อมิให้ลูกหลานต้องทะเลาะวิวาทแย่งชิงกันในภายหลัง เป็นต้น

6.3 มีกฎกติกาของชุมชนและของราชการรวมกันเป็นกติกาของชุมชนบ้านแม่ขะปู ซึ่งจะประกอบด้วยหลักเกณฑ์การโอน การใช้ประโยชน์ในที่ของตนเอง หลักเกณฑ์การใช้ไม้ หลักเกณฑ์การทำไร่หมุนเวียน หลักเกณฑ์การดูแล การฟื้นฟู การป้องกันไฟป่า ตลอดจนค่าเช่า (กรณีเป็นชุมชนที่อยู่หลังการประกาศเป็นที่ดินของรัฐ) และอื่น ๆ แล้วแต่ชุมชนและส่วนราชการต่าง ๆ ในพื้นที่นั้นจะตกลงกัน ทั้งนี้เพื่อความมั่นคงยั่งยืนของทั้งชุมชนและทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และกฎกติกานี้ ไม่เพียงระบุอยู่ในโฉนดชุมชน แต่จะประกาศไว้กลางชุมชนเป็นที่รู้เห็นโดยทั่วไป

6.4 ผู้รับรอง ถ้าเป็นโฉนดตามประมวลกฎหมายที่ดินก็จะมีลายมือชื่อของเจ้าพนักงานที่ดินซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย แต่โฉนดชุมชนจะมีมากกว่านั้น กล่าวคือ ตัวอย่างบ้านแม่ขะปู ก็จะมีนายอำเภอสะเมิง หรือผู้แทน เจ้าหน้าที่ที่มีหน้าที่ดูแลที่ดินในขอบเขตของโฉนดตั้งอาจจะมีเจ้าหน้าที่ป่าไม้จากสำนักจัดการป่าไม้ เจ้าหน้าที่ป่าอนุรักษ์ เจ้าหน้าที่ธนารักษ์(กรณีเป็นที่ราชพัสดุ) ครูใหญ่ เจ้าอาวาส หรือโต๊ะอิหม่าม กำนันตำบลบ่อแก้ว ผู้ใหญ่บ้านหมู่3 นายก อบต.บ่อแก้ว สมาชิก อบต.หมู่3 และอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น

7. กรณีที่ชุมชนเป็นชุมชนดั้งเดิมได้ดูแลรักษาป่า(ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมานานแล้วจนถึงปัจจุบัน) เช่น กรณีตัวอย่างบ้านแม่ขะปู เป็นต้น ถ้าไม่มีการประกาศเป็นป่าสงวนฯ หรืออื่นๆ ทับ ทั้งหมู่บ้านสามารถเดินสำรวจออกโฉนดตามประมวลกฎหมายที่ดินได้ แต่วันนี้ป่าสงวนฯประกาศทับ และชาวบ้านเองก็ไม่ต้องการโฉนดตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นปัจเจก ก็สมควรออกโฉนดชุมชนโดยประชาชนไม่ต้องเสียค่าเช่า/ค่าธรรมเนียม/ค่าตอบแทน แต่ถ้าเป็นชุมชนที่เข้ามาภายหลังก็ต้องเสียค่าเช่า/ค่าธรรมเนียม/ค่าตอบแทน เฉพาะในส่วนที่อยู่อาศัยและที่ทำกินของตนและของชุมชน ส่วนพื้นที่ที่ส่วนรวมดูแล บำรุงรักษาและร่วมกันบริหารจัดการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืนนั้น ไม่ต้องเสียค่าตอบแทนหรือค่าเช่า นั้นคือความเป็นธรรมในสังคม

8. ถึงเวลาหรือยังที่เราจะแก้ปัญหาที่ดินกันทั้งระบบ บนพื้นฐานของความเป็นธรรมในสังคม และเพื่อความมั่นคงของชุมชนและทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ถึงเวลาหรือยังที่จะขึงที่ดินทั้งประเทศเพื่อจะแก้ปัญหาได้ครบวงจร ไม่ซ่อนฝุ่นไว้ใต้พรม ไม่วางระเบิดลูกใหญ่ๆ ไว้ให้ระเบิดในภายหน้าอีกต่อไป สร้างความเป็นธรรมในสังคมให้คนรุ่นหลังได้เดินอย่างเท่าเทียมกัน และเพื่อให้แนวทางของโฉนดชุมชนสามารถแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้ เห็นควรนำเอาระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องทั้งสิ้น กล่าวคือ มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536(2ฉบับคือ เรื่องของสำนักงานปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และเรื่องของคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ) มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 21 มิถุนายน 2533 , 29 กรกฎาคม 2540 , 30 มิถุนายน 2541 และ 3 กุมภาพันธ์ 2547 เป็นต้น มาร่วมพิจารณาด้วย รวมทั้งให้ประชาชนและส่วนราชการในพื้นที่ (ทั้งท้องถิ่น  ของที่ส่วนภูมิภาค ส่วนกลาง) ร่วมกันตั้งแต่การสำรวจข้อมูล การรรับรองข้อมูล การกำหนดแนวทางและหลักเกณฑ์วีธีการ ตลอดจนประเภท/ชนิดของโฉนดชุมชน โดยน้อมนำพระบรมราโชวาทของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ ที่พระราชทานให้กับผู้ที่จะเป็นผู้พิพากษาเมื่อปี 2500 กว่าๆ(จำไม่ได้) ว่า "จงอย่าใช้กฎหมายมารักษากฎหมาย จงใช้กฎหมายมารักษาความเป็นธรรม ตามสภาพความเป็นจริง" มาเป็นหลักในการปฎิบัติก็จะบรรลุผลตามความมุ่งหมายของรัฐบาลแน่นอน ขอให้กำลังใจ