อ.สุริชัย  หวันแก้ว

 “วิกฤติที่พบในชุมชนท้องถิ่น ในบ้านเมืองและโลกของเรา เราจะรอให้ใครมาตัดสินไม่ได้ แม้ว่าระดับนโยบายจะพยายามแก้ไขปัญหา แต่ชุมชนท้องถิ่นก็จะต้องเปิดช่องการเรียนรู้ ให้เป็นเรื่องของคนทุกระดับ ส่วนจะรอให้คนมีอำนาจสูงหรือรอให้หน่วยงานระดับชาติตัดสินใจนั้น รอไม่ได้ จึงควรเอาการเรียนรู้ของเราเป็นส่วนสำคัญ”

       “หากท้องถิ่นมีอำนาจการตัดสินใจเอง ออกข้อบังคับออกมาเอง เพื่อสามารถจัดการชุมชนขนาดใหญ่ได้ สามารถรักษาวัฒนธรรมและเอกลักษณ์ของท้องถิ่นได้ หลายท่านที่เข้าร่วมเป็นสมาชิกอบต. บางครั้งต้องทำงานร่วมกับทางราชการ บางครั้งเกิดความอึดอัดใจและไม่เห็นด้วย  แต่ไม่สามารถต่อรองกับอำนาจราชการได้เสมอไป ดังนั้นในทัศนะของผม อาจจะต้องมองว่าระบบราชการและนโยบายรัฐไม่ใช่กำแพงที่แน่นจนทะลุทะลวงไปไม่ได้ อยากให้มองว่าระบบราชการสามารถปรับรูปแบบได้ แต่จะมีช่องทางไหนที่เป็นช่องทางยุทธศาสตร์ ซึ่งการออกข้อบัญญัติท้องถิ่น เป็นช่องทางหนึ่ง เพราะเกิดจากการรวมตัวกันของคนในชุมชน กลายเป็นเวทีพูดคุยและเป็นการแบ่งปันสาธารณะ” (ดร.ชยันต์  วรรธนะภูติ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่)

   โครงการวิจัยเชิงปฏิบัติการ “แนวทางการออกข้อบัญญัติ/เทศบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อสนับสนุนงานพัฒนาที่อยู่อาศัยและที่ดินทำกิน” ดำเนินการโดย อ.ไพสิฐ  พาณิชย์กุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่  มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนและสถาบันพัฒนาท้องถิ่น โดยการสนับสนุนจากสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน(องค์การมหาชน) ดำเนินการเพื่อสนับสนุนให้
ชุมชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เรียนรู้กฎหมายเกี่ยวกับการจัดการที่ดิน ที่อยู่อาศัยและทรัพยากรธรรมชาติ นำไปสู่การออกข้อบัญญัติท้องถิ่น และสนับสนุนให้สถาบันการศึกษาด้านนิติศาสตร์เข้าไปมีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนและเป็นที่ปรึกษาในการพัฒนากฎหมายท้องถิ่นที่จะเป็นประโยชน์ร่วมกันของชุมชนท้องถิ่น สถาบันการศึกษาและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

     แม้จะได้ชื่อว่าเป็นโครงการวิจัย แต่การดำเนินการภายใต้โครงการนี้ก็มิได้มีการดำเนินการเช่นการวิจัยโดยทั่วไป ทั้งนี้เนื่องจากการออกแบบกระบวนการเพื่อดำเนินโครงการขึ้นอยู่กับความพร้อมของชุมชนท้องถิ่นเป็นเงื่อนไขสำคัญ แต่ก็มิได้หมายความว่าจะดำเนินการต่างๆ ไปโดยไม่มีเหตุผล ในทางตรงกันข้าม มีการตกลงการทำงานร่วมกัน 3 ฝ่าย ทั้งชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรพัฒนาเอกชนและนักวิชาการจากสถาบันการศึกษา

     การหารือร่วมกันดังกล่าว อาจจะถือได้ว่าเป็นสิ่งสำคัญที่สุดประการหนึ่งของการดำเนินการ ทั้งนี้เนื่องจาก สิ่งที่จะช่วยเป็นอย่างมากที่จะทำให้ชุมชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดการเรียนรู้ สามารถก้าวข้ามความกลัวและเห็นศักยภาพของตนเองได้ก็คือ สิทธิของชุมชนท้องถิ่นในการมีส่วนร่วมกับรัฐในการบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมและความหลากหลายทางชีวภาพ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 66 และ 67 พุทธศักราช 2550

     ในระยะ 9 เดือนของการดำเนินโครงการ มีท้องถิ่นที่เข้าร่วมเรียนรู้กว่า 23 ตำบล ซึ่งมี 2 ตำบลที่จัดกระบวนภายในชุมชนท้องถิ่นและมีความชัดเจนว่าจะจัดทำข้อบัญญัติในเรื่องใดจนสำเร็จเป็นร่างข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล ว่าด้วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ตำบลทาเหนือและตำบลแม่ทา อ.แม่ออน จ.เชียงใหม่ ซึ่งทั้งสองตำบลสามารถดำเนินการยกร่างข้อบัญญัติได้ เนื่องจากมีการเตรียมความพร้อมภายในชุมชนสำหรับการจัดการตนเองมาเป็นเวลานานแล้ว มิได้หมายความว่าเริ่มโครงการแล้วตำบลแม่ทาและตำบลทาเหนือ จะดำเนินการได้ทันที ซึ่งกระบวนการยกร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นดำเนินการโดยกระบวนการมีส่วนร่วม ดังนี้

1. ทำความเข้าใจกับคนในชุมชน เตรียมความคิด จุดประกาย สร้างพลัง กำหนดเป้าหมายและแนวคิดร่วมกัน
2. รวมพลัง สร้างกลุ่ม เครือข่าย หรือคณะทำงานและขยายความคิดสู่ชุมชน
3. สร้างพลังข้อมูล สำรวจข้อมูลและตรวจสอบข้อมูล เช่น ข้อมูลแผนที่ทรัพยากร กฎ ระเบียบ กติกาในการใช้ทรัพยากร องค์กรชุมชน กองทุนและการบริหารจัดการกองทุน เป็นต้น
4. การระดมความคิดเห็น วางแผนการประชุมเพื่อวางกฎระเบียบร่วมกันของชุมชน
5. ประชาคมหมู่บ้าน วางกฎกติกาชุมชนโดยการมีส่วนร่วมระดับตำบล
6. ยกร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น (ตั้งคณะกรรมการยกร่าง,ยกร่างจัดเวทีแลกเปลี่ยนเสริมความคิด นักวิชาการ และนักกฎหมายมาร่วมปรับร่างข้อบัญญัติ)
7. เสนอข้อบัญญัติสู่การพิจารณาของสภาและเสนอต่อนายอำเภอ (เสนอโดยการเข้าชื่อของประชาชน เสนอโดยผู้บริหาร หรือเสนอโดยสภาฯ)
8. การพิจารณาและการประกาศใช้ข้อบัญญัติฯ

    แม้ว่าตำบลเรียนรู้หลายที่จะยังไม่ได้ยกร่างข้อบัญญัติ แต่ตำบลเรียนรู้ที่เข้าร่วมโครงการมีความก้าวหน้าในการเตรียมการ เตรียมคน เตรียมความพร้อม เตรียมข้อมูล ความรู้ ความคิด และอื่นๆ มากขึ้นพอสมควร ยกตัวอย่างเช่น ต.แม่วิน อ.แม่วาง จ.เชียงหม่ ต.ปางหินฝน และ ต.บ้านทับ อ.แม่วิน จ.เชียงใหม่ ได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะทำงานเพื่อรับรอง ตรวจสอบและปรับปรุงเขตที่ดินชุมชน โดยคณะทำงานมาจากหลายส่วน เช่น ชาวบ้าน ผู้นำชุมชน นายกองค์การบริหารส่วนตำบล และหน่วยงานที่รับผิดชอบในที่ดินนั้นๆ

     สิ่งที่ต้องคำนึงถึงในการจัดทำข้อบัญญัติท้องถิ่นต้องเน้นกระบวนการเรียนรู้ มีฐานองค์กรชุมชนหรือเครือข่ายเดิมในการขับเคลื่อนกระบวนการ มีข้อมูลที่ชัดเจน น่าเชื่อถือ ได้รับการยอมรับจากทุกฝ่าย เป็นข้อมูลสำคัญๆ เพื่อแปรมาสู่การจัดทำข้อบัญญัติท้องถิ่นด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แต่แม้ว่าการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นเป็นเรื่องที่ค่อนข้างยากและใช้ระยะเวลายาวนานพอสมควร เนื่องจากเกี่ยวข้องกับระบบราชการ ระบบการเมือง ซึ่งเป็นเรื่องของอำนาจและผลประโยชน์ ดังนั้นจึงต้องดำเนินการด้วยความระมัดระวัง ไม่ติดกับดักของระบบการเมืองและระบบราชการ กับดักที่ควรจะต้องระวัง เช่น เวทีพิจาณาข้อบัญญัติท้องถิ่นกลายเป็นเวทีทางการเมือง การใช้แต่มาตรการเชิงลบโดยไม่คิดถึงทางออก ทางเลือกที่เป็นเชิงบวก ความกังวลเรื่องการใช้คำศัพท์ทางกฎหมายมากเกินไป เป็นต้น

     “แนวคิดเบื้องต้นของการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมคือ ชุมชนท้องถิ่นกล้าที่จะใช้อำนาจ หน้าที่ทางกฎหมายที่มีอยู่ เพื่อจัดการปัญหาพื้นที่ทับซ้อน น้ำแล้ง ไฟป่า ป่าไม้ถูกทำลายและอื่นๆ โดยการออกกฎหมายของคนในชุมชน มารองรับสถานะของพี่น้องชาวบ้านหรือรองรับกฎระเบียบในเรื่องนั้นๆ แม้ว่าจะไม่ใช่กฎหมายที่ผ่านสภาใหญ่ แต่สภาใหญ่ ให้อำนาจท้องถิ่นในการทำเรื่องราวเหล่านี้ ซึ่งการทำเรื่องป่าของตำบลทาเหนือ อ.แม่ออน จ.เชียงใหม่ หลายปีที่ผ่านมา ก่อเกิดผลกับชุมชนจริง และเห็นว่าที่ดินทำกินเริ่มมีปัญหา เพราะอยู่ในเขตป่า อุทยานฯ ซึ่งมีกฎหมายป่าไม้ครอบอยู่ ทับซ้อนกับพื้นที่ทำกิน ที่อยู่อาศัยของชุมชน ประกอบกับนโยบายของรัฐที่พยายามแก้ไขปัญหาความยากจนของคนในชุมชนจนเกิดการรับรองแผนที่รายแปลงและข้อมูลต่างๆ ที่ชุมชนร่วมกันจัดทำขึ้น จึงนำมาสู่ข้อบัญญัติครอบคลุมทุกเรื่อง ทั้งทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม ดิน น้ำ ป่า ที่สำคัญยังใช้กระบวนการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นในการจัดความสัมพันธ์กับหน่วยงานต่างๆ” (ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลทาเหนือ อ.แม่ออน จ.เชียงใหม่)

     “การกระจายอำนาจจากรัฐส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่นจะเป็นแนวทางในการบริหารจัดการท้องถิ่นที่สามารถตอบสนองการแก้ไขปัญหาของชุมชนได้ อย่างป็นรูปธรรม อีกทางหนึ่ง ท้องถิ่นในที่นี้ ไม่ได้หมายความเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่เป็นลักษณะโครงสร้างความสัมพันธ์ทางอำนาจของกลุ่มต่างๆ ที่มีอยู่ใน ท้องถิ่น ทั้งสมาชิก อ.บ.ต. กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ประชาสังคม และองค์กรชาวบ้าน จากกลุ่มต่างๆ ที่ทับซ้อนกันในท้องถิ่น และประเด็นนี้เองจึงเป็นสิ่งท้าทายต่อแนวทางการทำงานในระดับท้องถิ่นในการสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมทางตรงหรือแนวทางที่เรียกว่า “ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม” ซึ่งอาจต้องใช้เวาพอสมควรในการผลักดัน แต่ก็ต้องพยายามร่วมกันในหลายๆ ฝ่าย” (โอฬาร  อ่องฬะ  สถาบันพัฒนาท้องถิ่น)

อรอนงค์  พลอยวิเลิศ
สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน(องค์การมหาชน)

     เวทีนำเสนอผลการวิจัยโครงการวิจัยเชิงปฏิบัติการ “แนวทางการออกข้อบัญญัติ/เทศบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อสนับสนุนงานพัฒนาที่อยู่อาศัยและที่ดินทำกิน” วันที่ 2-3 กุมภาพันธ์ 2554 ณ โรงแรมศิรินาถการ์เด้นท์ อำเภอเมือง จังหวัดเชียงใหม่

ผู้เข้าร่วม