“ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจัดการที่ดินของรัฐและการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม” 
ทิศทางใหม่ในการจัดการทีดิน...ที่ต้องติดตาม
ร่างกฎหมายฉบับนี้ เกิดขึ้นได้อย่างไร
คณะอนุกรรมการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการจัดทำเอกสารสิทธิ์ให้มีความเป็นเอกภาพ ซึ่งมี ศาสตราจารย์ศิริ เกวลินสฤษดิ์ เป็นประธาน ได้มอบหมายให้ ผู้ช่วยศาสตราจารย์อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ และคณะ ทำการศึกษาวิจัยและยกร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดการที่ดิน ตามแผนพัฒนากฎหมายปี 2548 โดยได้จัดประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นที่จะนำไปใช้เป็นแนวทางในการยกร่างกฎหมาย เมื่อวันที่ 5 เมษายน 2549 ณ โรงแรมมิราเคิลแกรนด์ กรุงเทพฯ ที่มาของการยกร่างกฎหมายฉบับนี้เนื่องจากปัจจุบันมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการที่ดินหลายฉบับ และมีหน่วยงานเกี่ยวข้องหลากหลายองค์กร คณะกรรมการจัดการที่ดินแห่งชาติที่มีอยู่ไม่สามารถจัดการให้เกิดการบูรณาการได้จริง ส่งผลให้มีความลักลั่นในกฎเกณฑ์ และความเหลื่อมล้ำในการปฏิบัติ ขาดความเป็นเอกภาพ รวมทั้งสิทธิที่ประชาชนได้รับก็มีความแตกต่างกัน
ร่างกฎหมายฉบับนี้ เกิดขึ้นจากการยุบรวมกฎหมายด้านที่ดิน 3 ฉบับสำคัญคือ ประมวลกฎหมายที่ดิน พระราชบัญญัติจัดการที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ.2511 และ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 โดยมีกระบวนการสำคัญภายใต้ร่างฉบับนี้ คือ
1. ด้านการจัดการที่ดินของรัฐ หน่วยงานรัฐทั้งหมดต้องสำรวจที่ดินที่ตนเองครอบครองอยู่ และดูว่าที่ดินตรงไหนมีปัญหา เช่น มีการบุกรุกหรือมีข้อพิพาท จากนั้นจึงนำที่ดินดังกล่าวมาเข้าสู่กระบวนการบริหารจัดการพิเศษตามกฎหมายนี้ โดยประกาศเป็นพระราชกฤษฎีกา กระบวนการดังกล่าวจะเสร็จสิ้นในเวลาไม่เกิน 5 ปี ซึ่งประกอบด้วย การตั้งโครงการพิเศษ การศึกษาผลกระทบ การสำรวจรังวัดที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน และจำแนกเขตการใช้ประโยชน์ที่ดิน ส่วนที่ดินของรัฐที่สำรวจแล้วพบว่ามีการดูแลดีอยู่แล้ว ไม่มีปัญหาด้านการใช้ประโยชน์หรือการครอบครอง ก็ให้หน่วยงานนั้นดูแลต่อไป ไม่ต้องเข้าสู่กระบวนการบริหารจัดการนี้
2. การปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม ได้ปรับปรุงมาจากกฎหมายฉบับเดิมโดยมีหลักการสำคัญคือ รัฐจะนำที่ดินของรัฐหรือเวนคืนจากที่ดินเอกชน ที่มิได้ทำประโยชน์ หรือมีที่ดินมากเกินสิทธิตามกฎหมาย มาจัดให้เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินของตนเอง
ใครเสีย ใครได้...ร่วมกันใส่ใจและติดตาม
คงปฏิเสธไม่ได้ว่าผู้ที่จะได้รับผลกระทบจากกฎหมายฉบับนี้ คือประชาชนที่ใช้ประโยชน์จากที่ดิน ทั้งผู้ที่ถือครอง ผู้ครอบครอง และผู้ที่ยังไม่มีที่ดิน ทั้งในนามของปัจเจกและในนามของกลุ่มองค์กร รวมไปถึงหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งมีหลายประเด็นที่ยังเป็นข้อถกเถียง และมีผู้ทักท้วงให้พิจารณาทบทวนใหม่ ได้แก่
- คุณสมบัติของผู้ที่จะได้รับการคัดเลือกให้เข้าครอบครองที่ดิน ในร่างฉบับนี้กำหนดไว้ที่อายุไม่ต่ำกว่า 20 ปี (มาตรา 42) ซึ่งกฎหมายเดิมใช้คำว่า “บรรลุนิติภาวะ”
- คำนิยามของ “สถาบันเกษตรกร” ไม่ชัดเจน เพราะจะเป็นผู้ที่ได้รับการจัดสรรที่ดินด้วย
- การกำหนดสถานะกิจการที่มาลงทุนเกษตรกรรมขนาดใหญ่ โดยให้ร่วมกับรัฐจัดตั้งสหกรณ์การเกษตรนั้น (มาตรา 44) ควรเป็นความสมัครใจของสมาชิก ไม่ควรบังคับ
- ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังไม่ได้มีการพูดถึงสิทธิของชุมชนในที่ดิน ซึ่งสามารถดำเนินการผ่านโฉนดชุมชนได้ ทำให้เกษตรกรไม่เสียที่ดินไปได้ง่าย และสอดคล้องกับวิถีชุมชน
- จะจัดการอย่างไรในพื้นที่ที่ทำโครงการบ้านมั่นคง ถ้าให้กรรมสิทธ์แยกรายอาจเกิดปัญหา
- การกำหนดเขตพื้นที่ (โซนนิ่ง) ควรมีความยืดหยุ่นกว่านี้ ไม่ควรกำหนดไว้ตายตัว เพราะหากไม่เป็นไปตามนั้นแล้วจะเกิดปัญหา และควรเพิ่มพื้นที่ชายแดนกับพื้นที่เสี่ยงภัยด้วย
- การชดเชยให้ผู้ที่ไม่สามารถได้รับที่ดินตามร่างกฎหมายนี้ เป็นการบรรเทาความเสียหายที่เพียงพอหรือไม่ (มาตรา 18)
- การจัดการที่ดินของเอกชนที่มีที่ดินของรัฐปะปนอยู่จะมีแนวทางอย่างไร ยังระบุไม่ชัดเจน
- การระบุว่าห้ามขายและโอนที่ดินภายใน 5 ปีนั้น ยังมีความจำเป็นอยู่ แม้ว่าในทางปฏิบัติจะมีการโอนไปบ้างแล้ว ทั้งนี้ อาจจะต้องเสนอมาตรการแรงจูงใจทางอื่นมาสนับสนุนด้วย
- ยังมีความสับสนในผลกระทบต่อสิทธิของผู้ที่อยู่ในนิคมสร้างตนเองและนิคมสหกรณ์
คทช. หน่วยงานที่ดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายฉบับนี้
หน่วยงานกลางที่จะเป็นผู้บริหารจัดการที่ดินตามร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ คือ “คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ” (คทช.) ซึ่งจะมาแทนคณะกรรมการจัดการที่ดินแห่งชาติที่มีอยู่เดิม โดยการยกร่าง พ.ร.บ.คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และมีกรรมการที่มาจากรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้ มีผู้ให้ความเห็นว่า คทช. ควรเป็นรูปแบบองค์การมหาชนเพื่อความคล่องตัว และเพิ่มองค์ประกอบที่มาจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรชุมชนด้วย รวมทั้งเพิ่มผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากภาคเอกชนด้วย ในด้านอำนาจหน้าที่ก็ควรระบุให้ชัดเจนว่าอะไรบ้างที่คณะกรรมการชุดนี้สามารถชี้ขาดได้ และไม่จำเป็นต้องระบุว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจหน้าที่กำกับดูแล คทช. (มาตรา 36) เพราะเป็นประธานกรรมการซึ่งมีอำนาจอยู่แล้ว
ความเห็นที่หลากหลายซึ่งยังไม่เป็นไปทิศทางเดียวกันเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.ทั้งสองฉบับนี้ เป็นเสมือนการตรวจสอบผลประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับในมิติต่างๆ ของการจัดการที่ดิน เพื่อให้ได้รับความเป็นธรรม ในขณะเดียวกัน ทรัพยากรที่ดินของประเทศไทยก็จะได้รับการคุ้มครอง ดูแลรักษา และใช้อย่างเกิดประโยชน์สูงสุด อย่างไรก็ตาม ข้อคิดเห็นที่ได้รับจากการประชุมครั้งนี้ คณะผู้ศึกษาจะนำไปปรับปรุงร่างกฎหมาย และเมื่อผลการศึกษาได้รับการเห็นชอบแล้วจึงนำเข้าสู่การพิจาณาของคณะรัฐมนตรี ดั้งนั้น ประชาชนทุกภาคส่วนยังมีเวลาที่จะทำความเข้าใจ และติดตามให้ความสนใจอย่างต่อเนื่อง เพื่อผลประโยชน์ของทุกคน
