เมื่อวันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๕๓ มีกฎหมายสำคัญเกี่ยวกับชุมชนฉบับหนึ่งมีผลบังคับใช้คือ “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน” มีสาระสำคัญคือการกำหนดให้มี “คณะกรรมการประสานงานเพื่อจัดให้มีโฉนดชุมชน” (ปจช.) ประกอบด้วยผู้แทนจากระทรวงการคลัง กระทรวงพัฒนาสังคมฯ กระทรวงเกษตรกรแสหกรณ์ กระทรวงคมนาคม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯ กระทรวงมหาดไทย ผู้แทนจากชุมชน องค์กรพัฒนาเอกชน นักวิชาการรวม ๑๗ คน
มีนายสาธิต วงศ์หนองเตย รัฐมนตรีประจำสำนักนายรํฐมนตรเป็นประธานคณะกรรมการ มีอำนาจหน้าที่สำคัญคือ เสนอนโยบาย แผนงานและงบประมาณในการดำเนินการโฉนดชุมชน กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการดำเนินการ ส่งเสริมให้ชาวบ้านมีความพร้อมในการดำเนินการและตรวจสอบ พิจารณาความเหมาะสมของชุมชน ตลอดจนติดตามผลการทำงานและประสานงนกับหน่ยงานที่เกี่ยวข้อง
คณะกรรมการชุดดังกล่าวได้ออกประกาศหลักเกณฑ์รายละเอียดเกี่ยวกับวิธีดำเนินการโฉนดชุมชนในเดือนตุลาคม ๒๕๕๓ และเริ่มเปิดรับข้อเสนอจากชุมชนที่จะดำเนินการ ซึ่งปรากฎว่าถึงเดือนมกราคม ๒๕๕๔ มีชุมชนที่เสนอให้คณะกรรมารชุดนี้พิจารณารวมทั้งสิ้น ๑๒๑ ชุมชน คณะกรรมการได้แต่งตั้งคณะทำงานไปตรวจสอบข้อมูลและอนุมัติให้มีการดำเนินการเรื่องโฉนดชุมชนจำนวน ๓๕ แห่ง โดยนายกรัฐมนตรีได้มอบโฉนดชุมชนแห่งแรกที่ ต.คลองโยง อ.พุทธมณฑล จ.นครปฐม เมื่อวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา
ทำไมต้องเป็นโฉนดชุมชน
เป็นที่ทราบกันทั่วไปว่าปัญหาใหญ่ของคนยากจนทั้งในชนบทคือการไม่มีที่ดินทำกินและที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัย ที่ผ่านมารัฐบาลได้พยายามแก้ปัญหาเรื่องนี้ในหลายหลากรูปแบบ จนชาวบ้านมีที่ดินทำกินหรือที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยมาบางส่วน แต่เกิดปัญหาซ้ำซ้อนขึ้นมาอีกคือ คนที่ได้ที่ดินมาแล้วเมื่อเกิดปัญหารายได้ไม่เพียงพอกับการดำรงชีพก็ขายที่ดินนั้นออกไปอีก ไม่เว้นแม้แต่ที่สปก.ที่ถูกกำหนดไว้ชัดเจนว่าห้ามซื้อขาย
เครือข่ายองค์กรชุมชนและองค์กรพัฒนาเอกชนที่ทำงานเรื่องนี้โดยเฉพาะ “เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย” จึงเสนอทางออกว่าในพื้นที่สาธารณะหรือที่ดินของรัฐที่ชาวบ้านทำกินหรืออยู่อาศัยอยู่นั้นรัฐบาลควรออกเป็นเอกสารอ้างอิงการครอบครองสิทธิที่เรียกว่า “โฉนดชุมชน”ซึ่งมีลักษณะสำคัญคือ เป็นการครอบครองที่ดินร่วมของชุมชนเพื่อการอยู่อาศัยหรือทำกิน ไม่ใช่เป็นเอกสารสิทธิรายบุคคลเหมือนเอกสารสิทธิทั่วไป สิทธิในการครอบครองนั้นจะหมดไปเมื่อไม่มีการใช้ประโยชน์ตามข้อตกลง ไม่สามารถซื้อขายจ่ายโอนได้ยกเว้นการสืบทอดไปยังลูกหลาน ถ้าครอบครัวหนึ่งครอบครัวใดไม่ใช้ประโยชน์ที่ดินจะถูกคืนกลับไปยังคณะกรรมการชุมชนเพื่อให้คนอื่นที่เดือดร้อนต่อไป วิธีการนี้ป็นการป้องกันคนไม่ให้ที่ดินของรัฐตกไปยังคนที่ไม่มีความเดือดร้อน
ความจริงโฉนดชุมชนไม่ใช่ “เอกสารสิทธิ” ตามความหมายที่เราคุ้นเคยกันมาอย่างโฉนดหรือนส.๓ ซึ่งเป็นเอกสารสิทธิส่วนบุคคล แต่เป็นเอกสารรับรองการใช้สิทธิหรือเอกสารอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐมากกว่า
จะดำเนินการเรื่องโฉนดชุมชนอย่างไร
ตามประกาศของปจช.ชุมชนที่สามารถขอให้รัฐออกโฉนดชุมชนได้ต้องเป็นชุมชนที่อยู่อาศัยหรือทำกินในที่ดินของรัฐทุกประเภทมาก่อนที่ระเบียบสำนักนายกฯฉบับนี้มีผลบังคับใช้เป็นเวลา ๓ ปี ซึ่งก็คือก่อนวันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๕๐ ทั้งนี้เพื่อป้องกันไม่ให้ชุมชนไปบุกรุกที่หลวงเพื่อขอออกโฉนดชุมชนภายหลัง และให้มีคณะกรรมการขึ้นมาดำเนินการในนามของชุมชน คณะกรรมการชุมชนต้องเสนอข้อมูล แผนที่ รายชื่อสมาชิกครัวเรือน ประวัติชุมชน รวมทั้งข้อเสนอและแผนงานการบริหารจัดการที่ดิน การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของชุมชนต่อสำนักงานโฉนดชุมชน(สังกัดสำนักนายรัฐมนตรี จัดตั้งเมื่อเดือนกรฏาคม ๒๕๕๓)สำนักงานต้องพิจารณา ตรวจสอบข้อเสนอของชุมชนให้แล้วเสร็จภายใน ๖๐ วันหรือถ้าจำเป็นก็ขยายได้อีกไม่เกิน ๙๐ วันและเสนอข้อมูลต่อ ปจช. เมื่อคณะกรรมการตรวจสอบข้อมูลและเห็นชอบให้ดำเนินการแล้วก็แจ้งมติให้หน่วยงานที่รับผิดชอบที่ดินผืนนั้น เมื่อสำนักงานโฉนดชุมชน ได้รับเรื่องการอนุญาตจากหน่วยงานก็จะออกเป็นหนังสือแสดงการจัดให้มีโฉนดชุมชนให้กับชุมชนพร้อมกับเงื่อนไข รวมทั้งระยะเวลาที่อนุญาตให้ชุมชนไว้เป็นหลักฐานและใช้ประโยชน์ในทิ่ดินต่อไป กรณีที่คณะกรรมการไม่เห็นชอบ ชุมชนก็สามารถยื่นเรื่องให้มีการทบทวนมติได้ภายใน ๙๐ วัน
ก่อนครบกำหนดอนุญาตชุมชน ถ้ามีความจำเป็นต้องใช้ประโยชน์ในที่ดนต่อ ชุมชนต้องเสนขอให้ที่ดินต่อคณะกรรมการ
กรณีที่ชุมชนใดที่ได้รับอนุญาตไม่ทำตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการกำหนดหรือกระทำการฝ่าฝืนกฎหมาย สำนักงานโฉนดชุมชนต้องแจ้งเตือนให้ชุมชนนั้นดำเนินการให้เป็นไปตามข้อกำหนด ถ้ายังไม่ทำตามก็จะแจ้งเตือนอีกครั้งภายในระยะเวลา ๓๐-๙๐วัน หากยังฝ่าฝืนอีกก็จะเสนอให้คณะกรรมการเพิกถอนโฉนดชุมชนนั้นเสีย หรือกรณีที่ชุมชนไม่ต้องการดำเนินการในรูปโฉนดชุมชนแล้วก็ให้เสนอต่อคณะกรรมการเพื่อยุบเลิกได้
ประกาศของคณะกรรมการยังระบุไว้ด้วยกรณีที่ชุมชนต้องการดำเนินการในที่ดินอื่นที่ไม่ใช่ที่ดินของรัฐก็สามารถดำเนินการได้ คณะกรรมการก็จะพิจารณาออกโฉนดชุมชนให้ได้เช่นกัน ซึ่งคงหมายถึงการที่ได้ตกลงยินยอมกับเจ้าของที่ดินแล้วเป็นหลักใหญ่
โฉนดชุมชนคือเครื่องมือการจัดการทรัพยากรโดยชุมชน
เป้าหมายขั้นต้นของโฉนดชุมชนเป็นความพยายามที่แก้ปัญหาการสูญเสียที่ดินของชาวบ้านที่ได้รับที่ดินแล้วโดยการนำระบบกรรมสิทธิร่วมมาแทนกรรมสิทธิส่วนบุคคล แต่เป้าหมายใหญ่ เป้าหมายสุดท้ายของโฉนดชุมชนคือการบริหารจัดการทรัพยากรโดยชุมชน ซึ่งเครือข่ายองค์กรชุมชนดำเนินการมาอย่างต่อเนื่อง กลไกสำคัญในการดำเนินการเรื่องนี้จึงเป็นคณะกรรมการของชุมชน ซึ่งจะต้องทำหน้าที่สำรวจตรวจสอบข้อมูลและบริหารจัดการชุมชน ประกาศของปจช.ได้กำหนดบทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการชุมชนที่ดำเนินการในเรืองนี้ไว้กว้างขวางคือ
๑.) จัดทำระเบียบของชุมชนเกี่ยวกับการบริหารจัดการชุมนชน การจัดสรรที่ดินและการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรที่ดินหรือทรัพยากรธรรมชาติอื่นที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นระบบ ดโดยระเบียบดังกล่าวต้องได้รับความเห็นชอบรมกันของสมาชิกในชุมชนมีความเป็นธรรมต่อสมาชิกในชุมชน
๒.) จัดทำและปรับปรุงระบบข้อมูลและแผนที่ขอบเขตการจัดการที่ดินของชุมชนให้ทันสมัยอยู่เสมอ โดยครอบคลุมถึงที่ดนรายแปลงที่จัดสรรให้สมาชิกของชุมชนเป็นที่อยู่อาศัยที่ดินทำกิน ที่ดินส่วนกลางที่ชุมชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและที่ดินที่ชุมชนได้รับอนุญาตให้เป็นผู้บริหารจัดการ
๓.) กำหนดแผนการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรมของชุมชน โดยความเห็นชอของสมาชิกในชุมชนและสอดคล้องกับสภาพเสณษฐกิจ สังคมและภูมินิเวศของชุมชน
๔.) กำหนดแผนการใช้ประโยชน์ในที่ดินและการจัดวางระบบการผลิตให้สอดคล้องกับสภาพื้นที่ โดยคำนึงถึงผลผลผลิตที่พึงพาตนเองโดยการทำการเกษตรที่ยั่งยืนและการรักษาความสมดุลของระบบนิเวศ
๕.) กำหนดแผนการอนุรักษ์ กรดูแลรักษาและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรมชาติที่ยั่งยืนตลอดจนสอดส่องดูแลและแจ้งเหตุให้แก่หน่วยงานของรัฐเมื่อพบภัยพิบัติทางธรรมชาติ การบุกรุกหรือการทำลายทรัพยากรธรรมชาติหรือทรัพย์สินของทางราชการในบริเวณพื้นที่ที่ชุมชนรับผิดชอบหรือพื้นที่ใกล้เคียง
๖.) ดำเนินการให้มีการจัดตั้งกองทุนที่ดินของชุมชนเพื่อดำเนินงานเกี่ยวกับโฉนดชุมชน
บทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการชุมชนดังกล่าวแล้วถือว่าเป็นหัวใจของแนวคิดโฉนดชุมชนที่มุ่งเสริมสร้างความเข้มแข็งของชุมชนในการบริหารจัดการทรัพยากรที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติของชุมชน
รัฐบาลชุดนี้ประกาศในที่ต่างๆว่าสนับสนุนเรื่องนี้อย่างเต็มกำลัง แต่ปัญหาใหญ่คือ ที่ดินสาธารณะของประเทศไทยนั้นมีหน่วยงานที่เป็นเจ้าของหรือเป็นผู้ดูแลมากกว่า ๑๐ หน่วยงาน ตั้งแต่กรมธนารักษ์(ที่ราชพัสดุ) กรมการขนส่งทางน้ำ (ที่ชายฝั่ง) กรมศิลปากร สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ (ที่วัด) กรมป่าไม้ กรมอุทยานฯ กรมทรัพยากรทางทะเล การรถไฟแห่งประเทศไทย การท่าเรือแห่งประเทศไทย ฯลฯ ไปจนถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นายกรัฐมนตรีจึงเชิญรัฐมนตรีและหัวหน้าหน่วยราชการระดับสูงทั่วประเทศมา “ติวเข้ม”ในเดือนมกราคม ๒๕๕๔ ที่ผ่านมา เพื่อให้สนับสนุน ดำเนินการและให้ความร่วมมือในการดำเนินการเรื่องนี้อย่างเต็มกำลัง เพราะเป็นการแก้ปัญหาข้อพิพาทเรื่องที่ดินระหว่างหน่วยงานของรัฐกับชุมชนอย่างยั่งยืน พร้อมย้ำหนักแน่นว่า “นี่คือนโยบายของรัฐบาลที่หน่วยงานของรัฐต้องปฏิบัติ”
ออกหัวออกก้อย พวกเราชาวบ้านในชุมชนช่วยกันติดตาม
เขียนโดย อัมพร แก้วหนู
