หากตรวจสภาพการปฏิรูปในช่วงนี้ มีหลายเรื่องที่น่าสนใจ แต่สำหรับภาคประชาชนแล้ว “สมัชชาพลเมือง” เป็นเรื่องที่ถูกหยิบยกมาพูดกันมากที่สุดเรื่องหนึ่ง ซึ่งน่าจะมีสาเหตุมาจากสองประการคือ ประการแรก สภาพลเมือง ( ภาคประชาชนจะใช้คำนี้มาตั้งแต่ต้น ) เป็นเรื่องที่ภาคประชาหมายมั่นปั้นมือให้มีขึ้นมาเป็นเวลานาน ไม่ต่ำกว่าสองปีมาแล้ว เพื่อให้ทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจสังคมและการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนในจังหวัดและท้องถิ่นหรือเรียกอีกนัยยะหนึ่งก็คือ สภาพลเมืองเป็นกลไกรองรับการกระจายอำนาจจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นนั้นเอง นอกจากนี้สภาพลเมืองยังถูกนำไปสู่กรณีศึกษาและทดลองปฏิบัติของเครือข่ายองค์กรชุมชนอย่างกว้างขวางทั่วประเทศตลอด 2 ปีที่ผ่านมา
ประการที่สองอาจเป็นเพราะ “คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ” ได้มีการยกร่าง คำที่มีความหมายใกล้เคียงกันเอาไว้หลายคำเช่นคำว่า พลเมือง สิทธิพลเมือง หน้าที่พลเมือง สมัชชาพลเมือง เป็นต้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฟันธงว่า “สมัชชาพลเมือง” เป็นเรื่องเดียวที่กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญทั้ง 36 คนเห็นไปในทางเดียวกันโดยไม่มีใครโต้แย้ง
ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างฯยังได้พูดในงานสัมมนา “เครือข่ายองค์กรชุมชนภาคใต้เพื่อการปฏิรูป” ที่ รร.กรีนเวิร์ล จ.สงขลา อีกว่า เป้าหมายสำคัญหนึ่งในสี่ประการของคณะกรรมาธิการ ก็คือ การสร้างให้ประชาชนเป็นใหญ่ทำให้ประชาชนเป็นพลเมืองมีสำนึกของความเป็นพลเมืองนั่นคือการเห็นแก่ประโยชน์ของส่วนรวมเป็นใหญ่ ดังนั้นการร่างรัฐธรรมนูญฉบับบนี้ จึงให้ความสำคัญของการเพิ่มสิทธิของพลเมืองและชุมชน เพื่อให้เข้าไปมีส่วนร่วมในทุกเรื่อง โดยกลไกที่สร้างเพื่อรองรับสิทธิและการมีส่วนร่วมของพลเมืองในท้องถิ่นก็คือ “ สมัชชาพลเมือง ” ความว่า “ พลเมืองอาจรวมกันเป็นสมัชชาพลเมืองซึ่งประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากองค์ประกอบที่หลากหลายจากพลเมืองในท้องถิ่นและมีความเหมาะสมกับภูมิสังคมของแต่ละพื้นที่มีภารกิจในการร่วมกับองค์กรบริหารท้องถิ่นเพื่อดำเนินการตามที่บัญญัติไว้ ”
ทีนี้ลองหันมาดูหมวดเรื่องการกระจายอำนาจในร่างรัฐะรรมนูญ จะเห็นว่ามีอยู่อย่างน้อย 4 ประการคือ 1) ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ แก้ปัญหาในพื้นที่ได้อย่างทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ 2) กระจายภารกิจการจัดทำบริการสาธารณะที่ชุมชนหรือบุคคลดำเนินการได้โดยมีมาตราฐานคุณภาพและประสิทธิภาพไม่น้อยกว่าองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นหรือองค์กรของรัฐ 3) ประชาชนหรือชุมชนมีสิทธิร่วมในการบริหารงานขององค์กรการบริหารส่วนท้องถิ่นในการกำหนดรูปแบบขององค์กรบริหารท้องถิ่น การเปลี่นแปลงเขตการปกครองท้องถิ่น การบริหารงานท้องถิ่น การออกเสียงประชามติ การตรวจสอบการดำเนินงาน การถอดถอนหรือการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น และ 4) การรวมตัวจัดตั้งเป็นสมัชชาพลเมือง
นายไพโรจน์ พลเพชร กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ให้ความเห็นว่า ตอนนี้ใครๆก็ดีใจที่จะมีสมัชชาพลเมือง แต่ถ้าพิจารณาโดยถ่องแท้แล้วสมัชชาพลเมืองตามร่างนี้ไม่ได้มีนัยยะใดๆเกี่ยวกับการกระจายอำนาจเลย หมายความว่าสมัชชาพลเมืองเป็นเพียงกลไกหนึ่งหรือรูปแบบหนึ่งของการบริหารส่วนท้องถิ่นเท่านั้นหรือที่คำในร่างรัฐธรรมนูญเรียกว่า “ องค์กรบริหารท้องถิ่น ” เพราะไม่มีการกระจายอำนาจการวางแผน
กระจายงบประมาณลงไป มีแต่บทบาทในการตรวจสอบองค์กรของรัฐในท้องถิ่นเป็นหลัก ซึ่งไม่เฉพาะแต่สมัชชาพลเมืองเท่านั้น สมัชชาคุณธรรม สภาตรวจสอบภาคประชาชนก็ดี ล้วนไม่ต่างกันคือมีบทบาทในการกำกับตรวจสอบถ่วงดุล ดังนั้นเมื่อสมัชชาพลเมืองไม่มีนัยยะของการกระจายอำนาจ จึงไม่ค่อยมีประโยชน์เท่าที่ควร นานๆไปก็จะเป็นที่อยู่ของข้าราชการเกษียณอายุ
สอดคล้องกับ ดร.วุฒิสาร ตันชัย ที่พูดออกอากาศทางโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทยว่า “สมัชชาพลเมือง” สามารถให้ข้อคิดเห็นในเรื่องต่าง ๆ กับองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นได้
นั่นแสดงว่า ความเห็นและข้อเสนอแนะของสมัชชาพลเมือง อปท.จะรับหรือไม่ก็ได้ ซึ่งไม่ต่างจากบทบาทของสภาองค์กรชุมชนที่ถูกภาครัฐปฏิเสธข้อเสนอมาโดยตลอด
อย่างไรก็ดีสำหรับภาคประชาชนแล้ว ซึ่งผมได้ลงพื้นที่มาหลายเวทีทั่วประเทศ ไม่ว่าจะเป็น “สมัชชาพลเมือง” หรือ “สภาพลเมือง” ก็ยังคงเป็นความหวังหนึ่งที่จะเปิดโอกาสให้ประชาชนมีบทบาทสำคัญในการกำหนดอนาคตของท้องถิ่นเอง ซึ่งประชาชนไม่ได้มองในมิติของการมีส่วนร่วมหรือสิทธิเพียงอย่างเดียว แต่มองในนัยยะของการเป็นกลไกรองรับการกระจายอำนาจจากส่วนกลางลงสู่ชุมชนท้องถิ่น
ทั้งนี้เพราะตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา อำนาจของรัฐบาลไทยถูกจัดโครงสร้างไว้ในลักษณะ รวมศูนย์ที่ส่วนกลาง จึงไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงที่สลับซับซ้อนขึ้นและโครงสร้างอำนาจที่ถือเอารัฐเป็นตัวตั้งและสังคมเป็นตัวตาม ยังเป็นอุปสรรคสำคัญของการพัฒนาประชาธิปไตยฐานราก ทำให้ท้องถิ่นอ่อนแอ ประชาชนอ่อนแอทำลายอัตลักษณ์ของท้องถิ่น ผู้คนในท้องถิ่นต้องสูญเสียทั้งอำนาจในการจัดการชีวิตตัวเอง สูญเสียทั้งศักดิ์ศรีและความภาคภูมิใจในวิถีวัฒนธรรมของตน ด้วยเหตุผลดังกล่าวจึงต้องกระจายอำนาจให้ชุมชนท้องถิ่นจัดการตนเองโดยมี “สภาพลเมือง” เป็นกลไกสำคัญในการใช้อำนาจของประชาชน
ดังนั้น “สภาพลเมือง” จึงเป็นการกระจายอำนาจไปให้ชุมชนท้องถิ่นเป็นผู้วางแผน ส่งเสริม และสนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระดับท้องถิ่นการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมอำนาจในการจัดเก็บภาษีและภายใต้ท้องถิ่นเอง รวมทั้งการจัดทำบริการสาธารณะ ตลอดจนส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยกำหนดให้สภาพลเมือง มีองค์ประกอบจากตัวแทนทุกภาคส่วนในท้องถิ่น ได้แก่ (1) ผู้ทรงคุณวุฒิ (2) สภาองค์กรชุมชน (3) องค์กรวิชาชีพ (4) หน่วยงานท้องที่,ท้องถิ่น (5) กลุ่ม/องค์กรชุมชน (6) หน่วยงานภาครัฐ (7) ผู้นำทางศาสนา/ปราชญ์ชาวบ้าน (8) ประชาสังคม (9) อาสาสมัครต่างๆ (10) กลุ่มปัจเจก(ชายขอบ) ฯ ล ฯ
เพื่อเป็นการแสดงถึงจุดยืนในเรื่องการกระจายอำนาจและการถ่วงดุลสภาพลเมืองจึงควรมีบทบาทหน้าที่ (1) กำหนดทิศทาง นโยบาย และแผนพัฒนาของท้องถิ่น(เศรษฐกิจ สังคม การศึกษา การเมือง สิ่งแวดล้อม สาธารณสุข) (2) ให้ความเห็นชอบแผนงานและแผนปฏิบัติการของหน่วยงานในท้องถิ่น (3) กำกับถ่วงดุล และตรวจสอบการดำเนินงานของหน่วยงานในท้องถิ่น (4) การจัดเวทีประชามติ/ประชาพิจารณ์ เพื่อเสนอและยับยั้ง นโยบาย/แผนงาน/โครงการ ที่เป็นประโยชน์หรือส่งผลกระทบต่อพื้นที่ (5) ส่งเสริม สนับสนุน การสร้างความเข้มแข็งของภาคพลเมือง
การมีสภาพลเมือง ควรมีทั้งในระดับท้องถิ่นภูมินิเวศน์และระดับจังหวัดทั้งสภาพลเมืองรายประเด็น โดยให้เกิดขึ้นตามสภาพความพร้อมของแต่ละท้องถิ่นและในแต่ละปีควรจัดให้มีเวที “สมัชชาพลเมือง” เพื่อรับฟังและให้ข้อเสนอแนะต่อผลและอุปสรรคในการดำเนินงานของสภาพลเมือง และทุกภาคส่วนในท้องถิ่น
จะเห็นได้ว่า สิ่งที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญยกร่างและสิ่งที่ประชาชนต้องการมีนัยยะแตกต่างกัน “สมัชชาพลเมืองในวันนี้จึงมีภาพที่พร่ามัวเป็นอย่างยิ่ง” ซึ่งคนที่จะทำให้ภาพนี้ชัดเจนก็มีแต่ประชาชนเท่านั้น แต่ถ้าได้ข้อสรุปช้า เข้าใจว่าภาพนี้จะพร่ามัวต่อไป จนกว่าจะมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งจะอีกเมื่อไหร่ก็ยังไม่รู้...
