เป้าหมายสำคัญ หนึ่งในสี่ประการของร่างรัฐธรรมนูนที่คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญแถลงไว้คือ “สร้างพลเมืองเป็นใหญ่” ไม่ใช่การเมืองในระบบเลือกตั้ง หรือการเมืองตัวแทนมีบทบาทสำคัญในการกำหนดให้หันซ้ายหันขวาเหมือนที่ผ่านมา แต่ผู้ที่จะมีบทบาทสำคัญในการกำหนดอนาคตประเทศ อนาคตชุมชนท้องถิ่น คืออำนาจของพลเมือง โดยในร่างรัฐธรรมนูญได้เพิ่มบทบาททางการเมืองของพลเมืองให้มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ การมีส่วนร่วมในการให้ข้อคิดเห็น ในการร่างกฎหมาย-โครงการที่มีผลกระทบต่อวิถีชีวิต ฯลฯ(ประชาชนส่วนใหญ่บอกว่ามีส่วนร่วมคงไม่พอแต่ต้องมีบทบาทในการตัดสินใจด้วย)
นอกจากนี้ยังกำหนดให้มีการใช้อำนาจอธิปไตยทางตรงได้มากขึ้น ขยายและยกระดับสิทธิและเสรีภาพตลอดจนกำหนดให้มีกลไกใหม่สำหรับภาคพลเมือง ได้แก่ สมัชชาพลเมือง สภาตรวจสอบภาคพลเมือง สมัชชาคุณธรรมแห่งชาติ และองค์กรเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคที่เป็นอิสระ
ผมทำงานกับเครือข่ายองค์กรชุมชนเกี่ยวกับการส่งเสริมความเข้มแข็งองค์กรชุมชนไปสู่ชุมชนจัดการตนเอง หรือทำงานกับคนที่พยายามตื่นรู้สู่ความเป็นพลเมือง จึงให้ความสนใจกับ “สมัชชาพลเมือง” เป็นพิเศษ
ความเป็นพลเมืองนั้นเริ่มตั้งแต่จุดเล็กๆ ไม่ละเลยเมื่อเห็นคนแซงคิว ไม่ละเลยเมื่อเห็นคนทิ้งขยะไม่เป็นที่เป็นทาง ฯลฯ ไปจนถึงเรื่องใหญ่ๆ เช่นต้องการเข้ามาทำงานส่วนรวม ต้องการเข้ามามีบทบาทในการวางแผนพัฒนา ต้องการแสดงความคิดเห็นเมื่อมีโครงการใดๆ ที่จะส่งผลกระทบต่อส่วนรวม ต้องการปกป้องผลประโยชน์ของส่วนรวมจากการทุจริต จนถึงต้องการมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ นี่คือจิตสำนักของความเป็นพลเมือง ดังนั้นประตูแรก ผมเห็นว่าพลเมืองจะเป็นใหญ่ไม่ได้หากไม่มีการสร้างจิตสำนักพลเมืองให้เกิดขึ้นอย่างกว้างขวาง
โดยเฉพาะอย่างยิ่งจิตสำนักพลเมืองในการเข้าไปมีบทบาทในการวางแผนพัฒนาชุมชนท้องถิ่น เพราะการพัฒนาที่ผ่านมาจะวางแผนมาจากข้างบน ทำแบบนี้มาเป็นร้อยปีแล้วจนทำให้ประชาชนชินกับการเป็นผู้รอรับผลจากการที่ผู้อื่นทำให้ เรียกง่ายๆ ว่า สำนึกความเป็นพลเมืองถูกนักปกครองใส่ตู้ล็อคกุญแจมานับร้อยปีแล้ว อันนี้โทษประชาชนว่าไม่มีสำนึกความเป็นพลเมืองก็กระไรอยู่ มีแต่ต้องร่วมกันสร้างให้เกิดขึ้นอย่างจริงจัง อย่างน้อยๆ ต้องมีหน่วยงานที่เป็นอิสระ คล่องตัวและมีความเข้าในเรื่องนี้อย่างถ่องแท้เข้ามารับผิดชอบในกานส่งเสริมความเข้มแข็งภาคพลเมือง
ต่อมาในปี 2540 ได้มีการปรับระบบการบริหารท้องถิ่นโดยมีองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น (อปท.) ให้เป็นผู้กำหนดนโยบายวางแผนและดำเนินการบริหารท้องถิ่น โดยในการวางแผนพัฒนาจะต้องรับฟังปัญหาและความต้องการของประชาชน แต่ในความเป็นจริง จะมี อปท. กี่แห่งที่รับฟังความเห็นของประชาชนมีแต่จัดเวทีประชาคมพอเป็นพิธี ประชาชนเป็นเพียงผู้มารับฟังเท่านั้น จากวันนั้นถึงวันนี้เกือบ 20 ปี บทบาทการมีส่วนร่วมของประชาชนยังถูกล็อคกุญแจอยู่เช่นเดิม เพราะเวลานานขนาดนั้นหากมีการส่งเสริมสิทธิพลเมืองท่ามกลางการปฏิบัติจริงในการมีส่วนร่วมทำแผนของ อปท. ผมว่าสามารถสร้างความตื่นตัวให้กับประชาชนได้มากทีเดียว
ปัจจุบันได้มีการรวมตัวเป็นองค์กรชุมชนรูปแบบต่างๆ อย่างหลากหลายไม่ต่ำกว่า 3 แสนองค์กร ซึ่งองค์กรเหล่านี้ได้รวมตัวกันเป็นสภาองค์กรชุมชนตำบลแล้วกว่า 4,400 ตำบล เพื่อต้องการเข้าไปมีส่วนร่วมในการวางแผนพัฒนาชุมชนท้องถิ่นของตนเองร่วมกับ อปท. และภาคีต่างๆ ทั้งระดับตำบล และระดับจังหวัดจนเกิดเป็นรูปธรรมความสำเร็จ เช่น พังงาแห่งความสุข อำนาจเจริญเมืองธรรมเกษตร แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ต.บัวใหญ่ จ.น่าน เป็นต้น ทำให้แผนพัฒนาของท้องถิ่นตรงกับปัญหาความต้องการของชุมชน เกิดการหนุนเสริมการทำงานของท้องถิ่นให้มีการจัดการร่วมได้อย่างมีพลัง และเข้าใจซึ่งกันและกัน และที่สำคัญยังเป็นการส่งเสริมสให้ชุมชนรู้จักสิทธิของตนเอง สร้างพลเมืองอันเป็นพลังสำคัญของประชาธิปไตรยฐานราก
ดังนั้นการที่ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 215 ระบุว่า “พลเมืองอาจรวมตัวกันเป็สมัชชาพลเมือง ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากองค์ประกอบที่หลากหลายในท้องถิ่นและมีความเหมาะสมกับภูมิสังคมของแต่ละพื้นที่ มีภาระกิจในการร่วมกับองค์กรบริหารท้องถิ่นในการดำเนินการตามที่บัญญัติไว้ในมาตรานี้” จึงเป็นเรื่องที่สมควรอย่างยิ่ง
แต่อย่างไรก็ดี ในรัฐธรรมนูญยังไม่ระบุหน้าที่เกี่ยวกับการจัดทำนโยบายและแผนพัฒนาให้กับสมัชชาพลเมืองอีกทั้งยังกังวลว่ากฎหมายลูกที่ออกมาจะสอดคล้องกับความเป็นจริงและตรงกับเจตนารมณ์ของร่างรัฐธรรมนูญหรือไม่
ประการแรกผมเห็นว่าสิ่งที่จะต้องกำหนดให้ชัดเจนอย่างน้องสองประการคือ 1) องค์ประกอบที่หลากหลายโดยไม่มีลักษณะเป็นตัวแทน เพราะลักษณะตัวแทนจะทำให้เกิดความแข็งตัวและเป็นกลไก สมัชชาพลเมืองต้องมีลักษณะพลวัตมากกว่ากลไกมิเช่นนั้นแล้วจะได้องค์กรเกิดขึ้นใหม่ในท้องถิ่นหนึ่งองค์กรซึ่งไม่ต่างจากสภาองค์กรชุมชนตำบลที่มีอยู่เดิม และยังทำให้สภาองค์กรชุมชนตำบลซึ่งเป็นฐานสำคัญของชุมชนลดความสำคัญไปด้วย และ 2) ภาระหน้าที่ในการจัดทำนโยบายและแผนพัฒนาท้องถิ่นร่วมกับ อปท. ต้องระบุลงไปเลยไม่ใช่เพียงสิทธิมีส่วนร่วมในการบริหารงานขององค์กรบริหารท้องถิ่น และหน้าที่อื่นๆ ที่ระบุไว้ใน มาตรา 215 วรรคแรกเท่านั้น
“สำนึกพลเมือง” ไม่ใช่อยู่ๆ แล้วจะเกิดแต่ต้องส่งเสริมสนับสนุนอย่างจริงจังและต่อเนื่อง ดังนั้นผมเห็นว่า “สมัชชาพลเมือง” ควรมีภารกิจสำคัญอีกอย่างหนึ่งก็คือ การสนับสนุนและส่งเสริมให้สภาองค์กรชุมชนก็ดีองค์กรชุมชนก็ดีมีความเข้มแข็งมีความสามารถเข้าไปมีบทบาทสำคัญในการวางแผนพัฒนาร่วมกับภาคส่วนต่างๆ ได้อย่างเท่าเทียม เพราะสภาองค์กรชุมชนเป็นฐานประชาชนที่กว้างขวางของท้องถิ่น หากฐานประชาชนกลุ่มนี้เข้ามามีบทบาทสำคัญในการทำงานจะมีนัยยะสำคัญต่อการพัฒนาท้องถิ่นเป็นอย่างมาก
กลไกอีกอย่างหนึ่งที่จะเกิดในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือ มาตรา 71 ระบุให้มีสภาตรวจสอบภาคพลเมืองในแต่ละจังหวัด ประกอบด้วยสมาชิกไม่เกิน 50 คน ซึ่งเห็นว่าเป็นข้อดีในการส่งเสริมให้พลเมืองในแต่ละจังหวัดมีส่วนร่วมโดยตรงในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในเขตจังหวัดของตนเอง และให้พลเมืองยึดมั่นในความซื่อสัตย์สุจริต
แต่ก็มีข้อสังเกตุอยู่บางประการ ประการแรกคือการมีส่วนร่วมของพลเมืองในเรื่องดังกล่าวจะเกิดพลังอย่างแท้จริง ไม่ได้อยู่ที่การมีสภาตรวจสอบภาคพลเมือง แต่อยู่ที่การทำให้ประชาชนเกิดสำนึกพลเมืองที่มีต่อบ้านเมืองอย่างกว้างขวาง ซึ่งเรื่องนี้จะสัมพันธ์เชื่อมโยงกับบทบาทของสมัชชาพลเมืองในการทำให้คนในท้องถิ่นเกิดสำนึกพลเมืองตามที่เสนอไว้ข้างต้น ดังนั้นสภาตรวจสอบภาคพลเมืองกับสมัชชาพลเมืองจะต้องทำงานกันอย่างใกล้ชิด ในอันที่จะร่วมกันทำให้เกิดเครือข่ายภาคพลเมืองรูปแบบต่างๆ ที่เข้มแข็ง
ประการถัดมา มาตรา 71 ระบุอีกว่าสภาตรวจสอบภาคพลเมือง สมาชิกหนึ่งในสี่มาจากสมัชชาพลเมือง นี่ก็น่าวิตกในแง่ที่สภาตรวจสอบภาคพลเมืองจะเป็นตัวทำให้เกิดการตั้งสมัชชาพลเมืองอย่างรวดเร็วเพื่อจะได้ส่งตัวแทนไปเป็นสมาชิกในสภาตรวจสอบ ทำให้สมัชชาพลเมืองที่เกิดขึ้นไม่เป็นไปตามความพร้อม ไม่เกิดคุณภาพใหม่ในการทำงาน ท้ายที่สุดอาจนำไปสู่ความแตกแยกกันเองในท้องถิ่น
เมื่อเป็นเช่นนี้ ทั้งสมัชชาพลเมืองและสภาตรวจสอบภาคพลเมือง แทนที่จะทำให้พลเมืองเป็นใหญ่ เป็นเครื่องมือของพลเมืองในการเข้าไปทำหน้าที่ดูแลท้องถิ่นของตนเอง แต่กลับจะเป็นกลไกที่จะสร้างความแตกแยกให้เกิดขึ้นในท้องถิ่น
