บทความโดย : สุวัฒน์  คงแป้น

          สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช) ยุค อาจารย์มีชัย ฤชพันธ์ เป็นประธาน ได้ผ่านกฎหมายที่สำคัญออกมาหลายฉบับ ซึ่งฉบับหนึ่งที่ผมมีส่วนร่วมเกี่ยวข้องอยู่มากพอสมควรและเป็นกฎหมายที่มีผลทางการปฎิบัติอย่างจริงจัง เป็นฉบับเดียวในประเทศไทยที่ร่างโดยชาวบ้าน นั่นก็คือ พรบ.สภาองค์กรชุมชน พ.ศ.2551

          กฎหมายฉบับนี้เกิดขึ้นมาจากการตกผลึกทางความคิดของขบวนองค์กรชุมชนที่ผ่านประสบการณ์งานพัฒนาทุกรูปแบบมาไม่น้อยกว่า 40 ปี ซึ่งสะท้อนออกมาเป็นเจตนารมณ์ของการก่อเกิดนั่นคือ

          “ชุมชนเป็นสังคมฐานรากที่มีความสำคัญทางประวัติศาสตร์ มีวิถีชีวิต วัฒนธรรมแตกต่างหลากหลายตามภูมินิเวศ การพัฒนาประเทศที่ผ่านมาก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ชุมชนอ่อนแอ เกิดปัญหาสังคมมากขึ้น ทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมของชุมชนถูกทำลายจนเสื่อมโทรม เพื่อให้ชุมชนมีความเข้มแข็งสามารถจัดการตนเองได้อย่างยั่งยืน รวมทั้งมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาประเทศ การสร้างระบอบประชาธิปไตยและระบบธรรมภิบาลและให้ประชาชนมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาท้องถิ่นตามความหลากหลายของวิถีชีวิต วัฒนธรรมและภูมิปัญญาท้องถิ่น จึงเห็นสมควรส่งเสริมและสนับสนุนให้ชุมชนและประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ”

          เจตนารมณ์นี้มีความชัดเจนอย่างยิ่งว่าได้ให้ความสำคัญกับการทำให้ชุมชนเข้มแข็งเพื่อเข้าไปมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศโดยใช้สภาองค์กรชุมชน พร้อมกำหนดภารกิจของสภาองค์กรชุมชนไว้อย่างชัดเจน

          จะว่าไปแล้วการรวมตัวขององค์กรชุมชน เป็นสภาองค์กรชุมชนตำบล คือการจัดตั้งรูปแบบใหม่ของภาคประชาชนที่มีกฎหมายรองรับ มีทั้งอุดมการณ์ รูปแบบและภารกิจชัดเจน  ดังนั้นตอนขับเคลื่อนให้เกิดกฎหมายฉบับนี้ จึงได้รับการคัดค้านจากเจ้ากระทรวงมหาดไทยและคนในกระทรวงมหาดไทยอย่างกว้างขว้าง เพราะแต่ไหนแต่ไรมา การจัดตั้งมวลชนทั่วประเทศคือภารกิจของมหาดไทย ด้วยเหตุนี้รัฐบาลยุคนั้นจึงไม่ยอมให้กฎหมายฉบับนี้ผ่านออกมา แต่ภาคประชาชนก็เดินหน้าต่อไป โดยนำร่างกฎหมายไปเสนอผ่าน สนช. ซึ่งสมาชิก สนช. ทุกคน ก็ให้การสนับสนุนกฎหมายฉบับนี้ด้วยดี ยกเว้นนายพงษ์โพยม วาสภูติ ซึ่งเป็นลูกหม้อมหาดไทย

          การจัดตั้งสภาองค์กรชุมชนตำบล ตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย เป็นงานที่สำคัญยิ่ง เพราะสภาองค์กรชุมชนตำบลจะต้องประกอบด้วย 3 ประการ ข้างต้น คือมีรูปแบบ(ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ในมาตรา 5) สมาชิกสภาองค์กรชุมชนจะต้องมีอุดมการณ์และต้องทำภารกิจตามมาตรา 21 ให้ได้ ดังนั้นการจดแจ้งจัดตั้งจึงไม่เพียงทำให้เกิดสภาองค์กรชุมชนตำบลเท่านั้นแต่ที่สำคัญไปกว่านั้นก็คือ”การจัดตั้งทางความคิด”ให้กับสมาชิกเข้าใจเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ต้องการให้ชุมชนฐานรากจัดการตนเองและเข้าไปมีบทบาทสำคัญในการวางแผนพัฒนาด้วยตัวชุมชนเองเป็นการเปลี่ยนโครงสร้างการพัฒนาจากเดิมที่มักจะถูกกำหนดมาจากข้างบนสู่ล่างเป็นจากล่างขึ้นบน

          ปัจจุบันมีการจดแจ้งจัดตั้งสภาองค์กรชุมชนตำบลแล้วกว่าห้าพันตำบล คาดว่าจะจัดตั้งครบทุกตำบลในอีกสามปีข้างหน้าแต่ส่วนใหญ่ก็ทำได้เพียงรูปแบบที่กฎหมายกำหนดแต่การจัดตั้งทางความคิด ซึ่งเป็นตัวชี้ขาดที่จะนำสังคมไปสู่การเปลี่ยนแปลงยังทำได้น้อยมาก เพราะการเปลี่ยนความคิดเป็นงานที่ยากต้องอาศัยการทุมเทสรรพกำลังและงบประมาณลงไปหนุนเสริมอย่างสมดุลเพียงพอ

          ในด้านงบประมาณรัฐบาลได้สนับสนุนให้ทุกปี แต่ไม่มากนักเฉลี่ยต่อหนึ่งตำบลได้งบประมาณประจำปี พอๆกับเงินที่คนรวยคนเดียวจ่ายเงินกินข้าวหนึ่งมื้อเท่านั้น (5-6 พันบาท/ปี) ซึ่งเงินจำนวนนี้ เมื่อเทียบกับภารกิจที่สภาองค์กรชุมชนตำบลจะต้องทำตามมาตรา 21 แล้ว ไม่สมดุลอย่างยิ่ง

          มาตรา 21 กำหนดภารกิจของสภาองค์กรชุมชนตำบลไว้ 12 ประการ ซึ่งแยกเป็น 2 เรื่องหลักๆคือ เรื่องที่เกี่ยวกับการพัฒนาตัวสภาและองค์กรสมาชิกให้มีความเข้มแข็ง เพื่อให้สภาเป็นพื้นที่กลางในการเชื่อมโยงชุมชนและภาคีพัฒนาต่างๆในพื้นที่มาวางแผนพัฒนาและทำงานร่วมกันได้ และอีกเรื่องหนึ่งก็คือ การนำปัญหาของประชาชนไปสู่การวางแผนหรือการจัดทำข้อเสนอแนะในการแก้ปัญหา ทั้งนี้ยังไม่นับรวม นำปัญหาที่เกิดขึ้นมากกว่าสองตำบลหรือปัญหาที่ระดับตำบลแก้ไม่ได้ ประมวลเป็นข้อเสนอในระดับจังหวัดและระดับประเทศตามลำดับ

          ภารกิจเช่นนี้ปัจจัยที่สำคัญกว่าเงินก็คือ “การพัฒนาคน”หรือยกระดับสมาชิกสภาองค์กรชุมชนให้มีความรู้ความเข้าใจ เรื่องการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างของการพัฒนา สร้างโยบายสาธารณะได้ ซึ่งเป็นเรื่องใหญ่และเป็นหัวใจของสภาองค์กรชุมชน เพราะองค์กรชุมชนที่จดแจ้งกับสภาองค์กรชุมชน ส่วนใหญ่หรือเกือบทั้งหมดมาจากกลุ่มองค์กรชุมชนที่ถนัดด้านงานกิจกรรมโครงการที่รัฐสนับสนุนงบประมาณมาให้หรือพูดง่ายๆก็คือเป็นกลุ่มที่เกิดจากการจัดตั้งของภาครัฐนั่นเอง จึงไม่มีความคิดเชิงการเปลี่ยนแปลง ดังนั้น ถ้าจะทำให้บรรจุเจตนารมณ์ของกฎหมาย จะต้องจัดตั้งทางความคิดให้สมาชิกสภาองค์กรชุมชนตำบลสร้างการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างให้ได้ ซึ่งที่ผ่านมาทำเรื่องนี้กันน้อยมาก

          ประการสุดท้ายก็คือการสร้างกลยุทธ์ ที่เหมาะสมเพื่อหนุนเสริมให้สภาองค์กรชุมชน มีความเข้มแข็ง โดยต้องมองสภาองค์กรชุมชนตำบลทั้งหมด ตามความเป็นจริง อย่างน้อย 3 ระดับเพื่อใช้เครื่องมือหนุนเสริมให้สอดคล้องกับแต่ละระดับ เช่น ระดับที่ยังอ่อนอยู่ (ซึ่งมีอยู่ประมาณร้อยละ 60) ก็ควรทำการพัฒนาแกนนำควบคู่ไปกับการทำให้สามารถจัดทำข้อเสนอในการแก้ปัญหาเรื่องใดเรื่องหนึ่งที่เกิดขึ้นในตำบลตามมาตรา 21 (4,5,6) ได้ เป็นการทำให้สมาชิกสภาเข้าใจเรื่องสิทธิชุมชนในการจัดการตนเองไปทีละน้อย ก่อนที่จะยกระดับไปสู่ประเภทที่สองคือการทำให้สภาองค์กรชุมชนใช้ข้อมูลและปัญหาในพื้นที่ไปสู่การจัดทำแผนพัฒนาภาคประชาชนทั้งระบบได้ และประเภทสุดท้ายก็คือการสร้างพื้นที่รูปธรรมโดยยกระดับตำบลทำแผนไปสู่การใช้สภาองค์กรชุมชนตำบลเป็นเวทีกลางโยงภาคีพัฒนาต่างๆมาทำแผนพัฒนาชุมชนท้องถิ่นร่วมกัน หรือยกระดับจากสภาองค์กรชุมชนเป็น”สมัชชาพลเมือง”ทำให้ได้แผนพัฒนาในลักษณะหนึ่งแผนหนึ่งพื้นที่ หรือถ้าจะร่วมกันสร้างนโยบายสาธารณะก็ทำได้เช่นกัน และนี่คือมิติของคำว่า การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างการพัฒนาจากล่างสู่บนและสะท้อนถึงสิทธิชุมชนในการจัดการตนเองอย่างแท้จริง


          ปัจจุบันนี้รัฐเน้นให้เกิดการจดแจ้งสภาองค์กรชุมชนตำบลให้ครบทุกตำบล คือ เน้นเชิงปริมาณเป็นหลักโดยขาดความเข้าใจว่าสภาองค์กรชุมชนตำบลที่จดแจ้งขึ้นมา จะนิ่งอยู่กับที่ทำอะไรไม่ได้หากไม่ให้ความสำคัญกับการจัดตั้งทางความคิด

          แม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะระบุเรื่องสิทธิชุมชนไว้น้อยมาก ส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องที่รัฐต้องทำให้แต่ก็ใช่ว่าจะเป็นทางตันเสียทีเดียว เพราะยังระบุไว้ว่า “สิทธิชุมชนให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ” แม้ว่าปัจุจบันจะยังไม่มีการร่างกฎหมายลูก แต่ถ้าเปิด พรบ.สภาองค์กรชุมชน พ.ศ.2551 มาตรา21 จะพบว่าได้คัดลอกรัฐธรรมนูญปีพ.ศ.2550 หมวดที่ว่าด้วยสิทธิชุมชนไว้หลายประการทั้งสิทธิในการอนุรักษ์ฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น สิทธิในการจัดการบำรุงรักษาและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตลอดจนสิทธิในการรวมกลุ่มจัดการตนเองของชุมชน ฯลฯ ซึ่งนี่คือสิทธิตามที่กฎหมายบัญญัตินั่นเอง

          ดังนั้น พรบ.สภาองค์กรชุมชน พ.ศ.2551 จึงมีความก้าวหน้าอย่างยิ่ง สิทธิของชุมชนไม่ได้สะดุจหยุดลงตามรัฐธรรมนูญใหม่แม้อย่างน้อย

          ก็หวังว่าสภาองค์กรชุมชนจะเดินหน้าอย่างมีพลัง โดยความร่วมมือของทุกฝ่ายโดยเฉพาะอย่างยิ่งสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชนหรือ พอช.ในฐานะหน่วยงานสนับสนุน เพื่อทำให้สภาองค์รกชุมชนเป็นองค์กรฐานรากที่มีพลังในการการเปลี่ยนแปลงประเทศ โดยทุกภาคส่วนเข้ามาใช้เป็นเวทีกลาง สร้างแผนพัฒนาภาคประชาชนและสร้างนโยบายสาธารณะร่วมกัน